海事行政诉讼案件的管辖权在地方法院和海事法院之间几经移转,引发了学界与实务界的巨大争议。这种管辖权究竟应做如何划归?学界和实务界对此始 终莫衷一是,由此严重制约着相关司法实践的有效开展,不利于海事行政诉讼案件的合理审结与相对人合法权益的充分保护,因此该问题亟待解决。
关键词海事行政诉讼管辖权;划归;问题;解决
中图分类号D9935文献标识码A文章编号16-723X(213)3-67-4
伴随着我国入世以来航运经济的迅猛发展,海事行政诉讼案件与日俱增,这对海事行政诉讼审判工作出了越来越高的求。然而,我国的海事行政诉 讼案件的管辖权在地方法院和海事法院之间几经移转,最终形成了目前由地方法院审理海事行政案件的管辖格局,此种格局存在着诸多弊端,严重制约着海事行政诉 讼的合理审结,对于海事行政相对人的利益保护也很不利。因此,笔者认为综合考虑海事行政诉讼案件的特点和相关司法实践的需,宜将其划归海事法院管辖。
一、海事行政案件管辖权划归的历史变迁
1984年11月1日,根据全国人大常委会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》,我国设立了专门的海事法院,主管辖第一审海事案件 和海商案件,由此将海事行政案件的管辖权授予了各级海事法院。然而1991年,最高人民法院发布了《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼 法>若干问题的意见》,规定“专门法院不设行政审判庭,不受理行政案件”,由此收回了海事法院对海事行政诉讼案件的管辖权,转而将其授予了地方法 院。21年9月,最高人民法院又发布了《关于海事法院受理案件范围的若干规定》,在其中第三大类其他海事海商纠纷案件中明确到了“海事行政案件” (序号为第4)、“海事行政赔偿案件”(序号为第41)、以及第四大类海事执行案件中的”海洋、通海水域行政主管机关依法申请强制执行的案件”(序号为 第6),据此又将海事行政诉讼案件的管辖权重新划归给了各级海事法院。但仅仅时隔两年,即23年8月 11日,最高人民法院再次发布了《关于海事行政案件管辖问题的通知》,该文中指出,“行政案件、行政赔偿案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件 仍由各级人民法院行政审判庭审理。海事等专门人民法院不审理行政案件、行政赔偿案件,亦不审查和执行行政机关申请执行具体行政行为的案件”。此通知一出致 使各级海事法院的海事行政审判工作再次陷入停顿,海事法院对海事行政案件的管辖权再度被束之高阁,直至现今我国依旧维持着地方法院负责审理海事行政案件的 司法审判格局。
二、地方法院受理海事行政诉讼案件的弊端
笔者认为,海事行政诉讼案件的管辖权划归地方法院存在着如下弊端。
(一)地方法院在海事专业性方面存在着严重不足
从海事行政诉讼的司法实践来看,这类案件通常涉及对违反船舶与船员管理的行为、违反交通秩序和通航环境管理的行为、违反防止船舶污染管理以及 其他违反海上交通管理行为的认定,而这些认定有赖于船舶及航运方面的专业技术知识与业务知识。此外,海事行政诉讼中涉及的各类各级海事行政法规和专门性规 章制度既具有法律规范的性质,同时还具有技术规范的求,由此客观上求海事行政诉讼案件的审判人员必须具备相应的专业知识与审判业务水平才能对之加以合 理运用。然而地方法院的法官既普遍缺乏海事专业性知识,也无相关的海事实务经验,甚至对许多航运术语都不甚了解,致使他们在审理海事行政诉讼案件过程中常 会感到力不从心,很难弄清案件所涉及的专业技术性问题,由此严重影响了他们对海事行政案件的正确判识,使其难以准确查明案件事实与合理选择、适用法律,无 法保证审判的科学性与合理性。
(二)地方法院受理海事行政诉讼案件易受地方政府掣肘
由于地方法院在人事、财政、体制等诸多方面都受制于地方政府,因而在审理案件过程中极易受到地方行政机关的不当干涉,这尤为突出地体现在地方 法院审理以本地政府为被告的海事行政诉讼案件过程中,很容易受到“地方保护主义”的影响,从而严重影响案件审理的合理性与公正性,也难以保证判决的及时有 效执行。例如广东湛江供电局在1997年于湛江航道上拉建了未达到安全高度的高压电线,形成了致使过往船只触碰电线引发航运事故的巨大安全隐患。为此,湛 江航道局多次向湛江供电局送达了行政处罚与限期整改的行政决定书,但供电局拒不接受上述行政处理,湛江航道局遂向当地法院申请强制执行,但因供电局系湛江 市政公用事业单位,与湛江市政府有着密切联系,而地方法院又受制于当地政府,因而迟迟未能采取有效的强制性措施来追究供电局的违法责任,致使安全隐患长期 存在,最终导致25年因过往船舶触碰电线致使该市大面积停电而造成了难以挽回的巨额经济损失,这个案例充分暴露出地方法院受理海事行政诉讼案件深受地 方政府掣肘的巨大弊端。
(三)地方法院受理海事行政诉讼案件的效率与效果不佳
地方法院受理案件范围很广、案源极多,同时受到法院审判人员编制与财政拨款等诸多限制,常常缺少足够的时间、精力、人力和物力来及时审结专业 性程度较高的海事行政案件,因而审理效率与效果往往都不理想,也难以为海事行政相对人的合法权益供及时、有效的司法救济。此外,各级海事行政机关的管辖 主是依据海域或航道水系而不是陆上行政区域来划分的,而地方法院则是与后者对应设立的,由此造成了各级地方法院在海事行政诉讼案件管辖上出现了诸多争 议,严重影响了诉讼案件的及时受理与审结,这也在无形中加大了诉讼的成本,损害了诉讼的效率与效益。
基于上述原因,笔者认为目前这种由地方法院负责审理海事行政案件的管辖格局存在着诸多弊端,亟待予以改变。
三、海事法院管辖海事行政
诉讼案件的必性从海事行政诉讼案件自身的特殊性质来看,海事行政案件的管辖权有划归海事法院的必性,具体理由如下。
  (一)涉外性
随着我国航运业的快速发展,海事行政诉讼主体也日益呈现出较多的涉外性,海事行政诉讼的原告或者第三人作为外国人或者外国组织的情况也日益增 多。例如,《船舶安全检查规则(29)》总则中规定,“本规则适用于对中国籍船舶以及航行、停泊、作业于我国港口(包括海上系泊点)、内水和领海的外 国籍船舶实施的安全检查活动。”因此海事行政诉讼案件既受国内法的调整,又受国际海事法的调整,还参照国际惯例和习惯性做法。1在审理过程中除 了坚持用中国语言进行诉讼外,对案件事实、材料的分析的过程中客观上也求海事行政案件的承办法官具有较强的外语沟通能力,而相对于地方法院,海事法院 的承办法官的外语水平普遍相对较高,因而此类案件交由海事法院审理更为适宜。
(二)涉船性
船舶作为海事行政行为的客体,有其天然的特殊性。首先,船舶作为一种特殊的不动产,兼具动产和不动产的一些特性,在登记过程中存在着一些专业 性和技术性的问题。2随着海上(水上)活动的现代化,现代船舶技术日新月异,呈现出大型化、自动化、高速化的发展趋势,船舶的构造,船舶的驾驶技术也 日趋高科技化。此外,在诸如船舶登记、船舶航行、船舶油污等一些交通安全、环境保护等海事行政管理过程中,不少涉及船舶的海事行政案件往往标的额巨大,牵 涉的利益众多,因而在审理海事行政案件时除了对船舶构造、原理等知识有一些了解之外,还需懂得一些航行驾驶等技术性问题。而地方法院在审理传统行政案 件时甚少涉及船舶这一特殊标的物,反观海事法院对涉船案件的处理可以说是轻车熟路,“懂船”是海事法官必备的业务求与专业优势。
(三)涉海性
海事行政诉讼的标的即海事行政法律关系发生的空间有其特殊性,即涉海性。我国领域内的海事行政纠纷通常发生在内水、内海、港口、专属经济区、 毗连区、领海等区域。此外,在履行相关国际条约的义务时,还可能涉及公海和别国水域。另外,在海事行政案件取证问题上,由于海洋环境本身远离陆地,交通通 讯本身就不方便,加之由于风浪、洋流等自然因素干扰,在现场勘验、证据采集等方面都较陆地更为复杂,客观上需承办法官具有一定的航海知识,而海事法院的 法官在长期经办海事海商案件过程中往往具有相关的知识储备,能够满足海事行政案件的涉海性求。
四、海事行政案件划归海事
法院管辖的优越性升海事行政诉讼案件的审级,即由海事法院受理海事行政诉讼案件,其制度优越性如下。
(一)海事行政案件划归海事法院管辖有利于排除地方干扰
海事法院的跨区域设置,使其并不像地方法院那样容易受到特定地方政府的影响,由此能够最大限度地消除地方行政权力对司法权的不当干预。我们可 以试想发生在吉林省吉林市(松花江的沿江城市)的海事行政案件,承办的法官向县长、县委书记及县政法委书记等政府部门领导做汇报,听取他们的意见,这 样,法官的压力非常大,很难保证案件公正处理。而如果由大连海事法院来受理,则可以在无形中排除掉诸多不必的地方行政干扰。
(二)海事行政案件划归海事法院管辖有利于高审判质量
从级别管辖角度来看,按照我国专门法院的体制设置,海事法院级别上属于中级法院,而基层人民法院行使海事行政诉讼案件的初审管辖权,这使得海 事行政诉讼案件的初审管辖级别过低,影响了行政审判权的有效行使。将海事行政诉讼案件的管辖划归海事法院,就意味着将海事行政诉讼案件的审级从基层升到 了中级,有利于大幅高审判的质量。
(三)海事行政案件划归海事法院管辖有利于发挥其人才优势
海事法院由于长期以来专门受理海事、海商案件,其内部集聚着一批具有海事、海商专业知识与实务经验的审判人员。他们不仅具备必的法律和航海 相关专业背景,而且外语水平普遍高于地方法院的法官,由此可以大大增强海事行政诉讼审判的专业性与合理性。由海事法院来负责审理海事行政诉讼,无需像地方 法院那样聘请专业技术人员充当陪审员,也不需频繁地向海事行政主管机关求教有关的专业技术知识,由此可以大大节约司法成本与时间,大幅度高审判效率与 司法效益。
五、解决我国海事行政诉讼
管辖权问题的思路和建议(一)海事行政案件管辖权划归的总体思路
为增强海事行政诉讼案件审理的专业性与科学性,保障审判的公正性与合理性,笔者主张应当改革现有的海事行政诉讼管辖制度,将海事行政案件的管 辖权统一划归海事法院行使,同时为了克服目前海事法院辖区较大、当事人应诉不便的问题,笔者建议在各海事法院辖区内普遍设置必的巡回法庭,由其审理那些 诉讼标的额不大、对海事行政相对人影响较小的海事行政诉讼案件,从而高海事行政案件的诉讼效率,以此更为有效地保障海事行政相对人的合法权益。
(二)设置海事法院巡回法庭的具体建议
笔者就目前全国范围的海事法院设立的巡回法庭情况进行梳理后发现,一些海事法院在实践中早已设立了巡回法庭。例如早在27年3月28日, 汕头市南澳县人民法院与广州海事法院已联合成立了全国首个海事巡回法庭——广州海事法院南澳巡回法庭。3另外,海口海事法院也分别在三亚港和洋浦港设 置了三亚法庭、洋浦巡回审判庭,武汉海事法院也设立了常熟巡回法庭。从实践上看,这些巡回法庭的设立不仅使得海事行政案件的受案量有了显著的增加,也大大 方便了偏远地区渔民的权利救济。但是,海事法院设立巡回法庭还应该注意如下几点问题。
1简易程序在海事行政案件审理过程中的运用
鉴于海事行政诉讼案件的特殊性,在审理过程中可以适当采用高效灵活的审理方式。笔者认为,巡回法庭受理的海事行政案件一般是一些诉讼标的较 小、案件事实简单、争议较小的海事行政诉讼案件(例如由小额的罚款或暂扣船员证书等海事行政处罚引发的诉讼案件等),对此可以适用简易程序进行审理。实际 上,按照我国现行的《行政诉讼法》并没有规定行政诉讼可以采用简易程序审理。但是关于在行政诉讼法中引入简易程序的问题,最近在北京大学和人民大学分别 交的《行政诉讼法修改建议稿》中有所涉及。笔者认为,对于原被告之间的权利义务较明确、争议较小的海事行政案件,采用独任审判的简易程序也可以满足当事人 追求公正的基本求,同时可以降低司法成本、高诉讼效率。4
  2海事行政案件的巡回审判中应注重调解
在司法实践中,一些海事行政诉讼案件往往涉及多方面的因素,利益关系也较为复杂。但有时这类案件的诉讼标的其实并不大,而涉及海事行政相对人 的实体权益往往也不是很大,法官往往却一时间很难做出绝对公正的判决。为了这种“小案子”耗费大量的司法资源去调查取证、开庭审理,甚至动用“专家咨 询”,都显得得不偿失。因此,在海事行政诉讼案件的巡回审判中,法官综合考虑法律、情理、经济等多方面因素进行调解,通过对海事行政主体和相对人展开调解 工作,既有利于高海事行政诉讼的效率,合理减少诉讼成本,也能更为有效地保护海事行政相对人的合法权益。
3根据特殊的地域与时间因素对审判工作做出合理调整
由于海事行政案件相对于陆上行政案件,在纠纷产生的地域、时间方面都有一定的特殊性,因而笔者认为,根据海事行政管理中的特殊情况,有必考 虑根据行政相对人特殊的生产、生活空间与时间来对诉讼审判工作做出相应而合理的调整。例如巡回法庭的设立及开庭时间通常可选择在一些海域及内河的休渔期, 或某些海域(如渤海等)和内河(黑龙江等)的冰冻期,在这段期间内开庭审理案件,渔民既有时间出庭应诉,又不会影响正常的出海作业。
本文认为,综合理论与司法实践需求来看,将海事行政诉讼案件的管辖权划归海事法院将是今后海事行政司法审判工作的大势所趋。在第十九届全国海 事审判研讨会上,与会代表们针对海事行政案件管辖权的问题进行了深入的讨论。据调查,福建省7%的海事行政机关、广东省78%的海事行政机关都求海事 行政案件由海事法院管辖。大多数与会代表建议最高人民法院在修订海事法院受理案件范围的相关规定时,将海事行政案件划归海事法院管辖。5目前,海口海 事法院已将海事行政案件、海事行政赔偿案件纳入到自己的管辖范围。海南省高级人民法院在211年9月1日发布了《海南省高级人民法院关于指定海口海事 法院管辖海事行政案件的意见(试行)》,规定发生在海南省辖区内的海事行政案件、海事行政赔偿案件、海事行政机关及其他行政机关依法申请人民法院强制执行 的海事执行案件等从即日起由海口海事法院管辖,这正是对本文观点的践行。
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责任编辑黎玫